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十堰:开展诉前调解 创新社会治理

发布时间:2017-07-06 15:49:00 来源:十堰市委政法委员会  责任编辑:

  

  一、背景与起因

  十堰市地处湖北省西北部,是贫困山区、革命老区、工业新区、南水北调核心水源区和国际旅游目的地。近年来,十堰市在社会大局“三期叠加”新常态下,先后完成了18.4万移民、新一轮扶贫开发、东风公司总部外迁及转型扩能,以及航空、铁路、公路等重大项目工程建设,社会矛盾异常突出。大量矛盾纠纷因不能及时化解,涌入法院通过司法化解,在平安法治建设方面产生了一系列问题:

  一是群众诉累重。群众通过诉讼维护权益,请律师动辄就要几千块,成本高、程序多、维权慢,有的即使赢了官司也难以执行、难以维权,诉讼得不偿失。群众通过诉讼维护权益,花钱的同时还要劳心,最深的感觉就是“累”。

  二是司法压力大。近年来十堰法院收结案数始终呈上升状态,案件总数位居全省前列,仅次于武汉、襄阳、宜昌。全市一线办案法官仅400人左右,年人均办案100件左右,最多的甚至超过300件。法官工作压力大、劳动强度高,司法效率和质量难以保证。

  三是涉诉信访多。通过诉讼化解矛盾、解决纠纷,很难取得双方满意的效果。一些案件当事人通过诉讼达不到自己期望结果,即怀疑司法公正,质疑司法权威,有的甚至缠访闹访、赴省进京非访,社会稳定压力非常大。

  四是社会和谐难。“一场官司十年仇!”十堰山区民风淳朴,有耻诉厌讼的传统。很多群众即使通过诉讼明确了责任、维护了权益,但产生了新的矛盾,有的甚至结下了世代仇怨,不利于社会和谐稳定。

  二、作法与经过

  为破解这一难题,十堰市委政法委随中国法学会出访加拿大、美国后,在学习借鉴国外替代性纠纷解决机制的基础上,按照“党委领导、政府支持、司法推动、多方参与”的原则,从2013年开始,在全市探索建立诉前调解工作机制,对可能进入诉讼程序的民商事纠纷或其他纠纷在诉讼程序开始前,经过法院指导和法律专业人士的引导、疏导,促使当事人平等协商达成调解协议、化解纠纷。主要做法是:

  1、夯实“三方给力”根基,构建多方参与格局。一是党委政府强引力。市委、市政府高度重视、全力支持,主要领导多次亲赴实地调研指导,并在全市大会上充分肯定和高度评价诉前调解工作。市委、市政府连续两年把诉前调解作为全市社会治理创新项目,市委政法委多年来一直坚持把推行诉前调解纳入全市政法工作30件实事,实行项目化推动。出台《关于在全市逐步建立诉前调解机制的意见》,明确了推进诉前调解工作的具体措施和工作保障等。组织各县(市、区)到广东和试点单位参观学习,推动工作均衡开展。各地党委、政府对诉前调解工作全力支持,协调解决工作经费和调解员报酬问题,配备必要的办公设施。有效整合社区民警、社区干部、网格员、律师、心理疏导专家等资源加入志愿调解员队伍。二是司法推动当主力。市中级人民法院把诉前调解案件纳入法院业务考核范围,提高基层法院积极性。各基层人民法院建立了与导诉、立案一致的诉前调解引导、受理机制以及速裁、司法确认、强制执行机制;法官除指导调解外,还配合调解组织,接受当事人咨询、主动劝解劝和等。对案件标的巨大、涉及特定标的物和不动产产权变更等可能侵害国家、集体、第三人权益的民商事案件不予诉前调解,防止工作出现重大失误。各诉前调解中心建立完善了以调解质量考评、考勤等为主要内容的绩效考核机制,充分调动法官、调解员参与诉前调解工作的积极性、主动性、创造性。三是各方参与增动力。司法行政部门积极配合法院加强调解组织建设及调解员的选聘、培训、教育、管理工作;教育律师和法律工作者主动引导被代理人进入诉前调解解决纠纷。充分发挥交通事故、劳动争议、医患纠纷专业调委会及其主管部门作用,参与处理相关矛盾纠纷。依靠基层组织、依靠行业协会、依靠群众、解决群众纷争、为群众维权,借用无穷民力解决司法难题,真正实现司法工作专群结合。

  2、推行“三措并举”导诉,促使群众少诉多调。一是“三零服务”利导。由党委政府主导,在基层人民法院设立诉前调解委员会和诉前调解中心,在法院立案窗口并列设立诉前调解受案窗口,在法院立案大厅设置电子宣传屏、发放书面问答。在诉前调解中心增设交通事故、保险理赔、心理疏导等窗口,安排业务能力、表达能力强的诉前调解劝导员,主动告诉群众诉前调解公益便民、快速维权以及不影响诉讼等特点,实现服务群众“零距离”。坚持公益调解、免费调解,不向群众收取任何费用,实行服务群众“零收费”。坚持可调全调、能调尽调,对群众申请诉前调解不设置严格的受理条件,实施服务群众“零门槛”。二是“三项告知”引导。基层法院在审查立案前,对适宜调解的民商事案件实行诉累风险“三项告知”:即告知其诉讼程序、审限规定,提醒其时间消耗;告知其诉讼费、律师费和精力、体力支出,提醒其成本核算;告知其诉讼后果、执行难度,提醒其评估风险。通过“三项告知”,有效引导当事人把诉前调解作为立案的前置程序予以选择,调解不成时再提起诉讼。三是“三项劝告”促导。针对一方案件当事人选择诉前调解后,另一方当事人不出面、不配合、不愿意调解的实际情况,诉前调解中心在受理案件后,结合一方当事人陈述和证据,对另一方当事人开展法律知识“三项劝告”:即劝导其相信法治权威,坚持依法办事,自觉履行法律义务;劝导其可能面临诉讼败诉风险,避免双方诉讼损失;劝导其尊重和为贵、有和才有平安、和气才能生财等传统哲理,及时化解与他人纠纷。

  3、突出“三威并用”促和,及时实现案结事了。一是借助专家威望。茅箭区诉前调解中心,从全市选聘4名退休法官、律师等专业人才担任专职调解员,选聘30名医师、建造师、环保师等各领域的专家担任专家调解员。这些调解员在全市具有很高威望,对双方权利义务关系作出的判断具有一定权威,有助于双方划清责任、理清是非、迅速和解。陈某、王某因工程款纠纷到茅箭区诉前调解中心申请调解,双方对拖欠近2万元工程款没有争议,焦点是王某认为发包方没有结账,因此不能付款。调解员黄胜年退休前长期从事民事审判工作,明确告知王某与陈某、王某与发包方的债务分属两个法律关系,王某的抗辩理由不能成立,走上法庭后肯定败诉,并将承担诉讼费用。经过法律专业调解和诚信劝导,不到两个小时即达成调解协议,成功化解了纠纷。二是借助司法威严。法院根据调解需要,安排经验丰富的在职法官现场指导调解。借助司法威信和现场指导,有利于当事双方明确责任、消除分歧,促进调解协议达成。为有效消除双方顾虑,调解协议达成后,对于标的较大、一时无法履行的,当事人可现场向法院申请司法确认,经司法确认调解协议有效、一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可向法院申请强制执行,确保当事人权益得到实现,有效消除了案件当事人执行顾虑。为完善诉前调解与司法确认的衔接,茅箭区法院专门成立的速裁庭,负责诉前调解协议的司法确认工作。三是借助良俗威信。调解过程中,经验丰富的调解员充分利用道德良俗在社会生活中的规范作用,有效引导当事双方达成协议。张湾区居民梁某和三个子女因养老问题产生矛盾,欲到法院通过诉讼解决,后在诉前调解中心工作人员引导下同意开展诉前调解。在诉前调解中,无论调解员如何劝导,三个子女就抚养老人问题始终达不成协议。为有效教育三个子女,促使协议达成,在场法官提出如果案件进入诉讼,很有可能在梁某家庭所在地公开审理。面对法官劝导和可能面对的邻里议论,三个子女经过协商,很快达成了梁某的养老协议。

  三、成效与反响

  诉前调解机制建立4年来,实践中取得了“维权减累增速、司法减压增效、百姓减访增和”的良好效果。

  一是维权减累增速。诉前调解机制实行以来,全市每年通过诉前调解及时化解民商事纠纷2万余起,每起案件都涉及2个或2个以上当事人。如果当事人进入诉讼程序,一般需经过3-6个月才能得到结果,还有可能面临二审、执行等程序及风险。选择诉前调解后,双方当事人没有花一分钱,在法律专业调解下,短的几个小时,长的几天时间就明确了双方权利义务,达成和解并签订了调解书。一些标的较小的案件,在诉前调解中心监督下当天或次日就能履行,一时不能履行的通过司法确认,具有法律效力,既减少了群众诉累,又实现了快速维权。如茅箭区诉前调解中心仅用8天时间,就成功调解了梁某欲起诉市某医院工伤赔偿案,梁某一次性获得赔偿款70余万元和每月的伤残津贴、护理费用。而在此之前的两年里,梁某因交通事故赔偿打了两年官司,不但没有及时维护权益,还引发了他到市委、市政府找领导信访。

  二是司法减压增效。近年来,十堰市各基层法院法官人均年办案数量大,案多人少、司法供需矛盾突出,法官不堪重负,案件质量、办案效率均难以保证。实施诉前调解后,在交通事故等矛盾纠纷多发领域,96%的交通事故通过诉前调解结案,不用进入诉讼程序。诉前调解中,部分实事清楚、争议较大、调解不成的案件,及时对接法院速裁速决。据测算,法院法官办案压力减轻了10%左右。法官因工作压力减轻,可以腾出足够时间和精力办理复杂疑难案件,提升了司法效能。

  三是百姓减访增和。通过诉前调解,案件当事人在心平气和中理清责任、互利互让、化解矛盾,既维护了双方权益,又实现了双方和睦。张湾区诉前调解中心通过诉前调解,成功化解了江某、潘某因楼上楼下卫生间房屋漏水引起的邻里纠纷。事后双方表示,如果走上法庭,不知会出现什么结局。茅箭区凤凰香郡小区280户因房屋质量与开发商发生纠纷,多次引发群体性上访和治安案件,并准备集体起诉开发商要求退房或补偿。该区通过诉前调解,及时化解了住户与开发商的纠纷,避免了集体诉讼。因社会矛盾得到及时化解,近年来,非访总量逐年大幅下降。

  四、探讨与评论

  实践证明,十堰市诉前调解工作有效整合了人民调解、司法机关和法律服务等资源,迎合了新时期群众对于公益维权、及时高效、便民和谐的新期盼,实现由“被动司法向主动介入、收费办案向免费调解、事后维稳向事前维权”三个转变,以实际行动和工作成效实现了习总书记提出的“让人民群众在每一起案件的办理、每一起事件的处理中感受到社会公平正义”。诉前调解工作受到社会各界和人民群众的充分肯定,是新时期践行群众路线、化解社会矛盾的成功经验,是创新社会治理工作的典型案例。《诉前调解制度的定位、构架与完善》的理论研究成果被第八届“中部崛起法治论坛”评为二等奖,中央电视台《社会与法频道》、《法制日报》、《民主与法制时报》、《长安》、《政策》、《湖北法学》、《楚天法治》等国家、省级新闻媒体也相继大篇幅专题报道了我市诉前调解工作的经验做法。

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