内容提要：宗教治理是国家治理的重要组成部分，宗教治理法治化应当按照法治中国建设的新要求，把宗教治理放到国家治理现代化的实践中去衡量，即宗教治理要在全面依法治国基本方针的引领下，加强和改善党的领导，完善法制建设，引导宗教组织依法自治，加强法治培训，强化执法联动的制度保障等宗教治理实践，推进宗教治理法治化水平的提高和宗教治理能力现代化的提升，推动宗教从“管得住”向“管得好”转变。
   一、宗教治理法治化的内涵及重要意义

对于宗教事务与国家的关系，无论是政界还是学术界一直使用的是宗教事务管理的提法。但随着中国社会的变迁，宗教越来越多和越来越深入地渗入到社会生活的方方面面，宗教事务也成为具有全局性影响的局部事务。随着国内外形势变化，原有的宗教事务管理模式已不再能够适应当前国家治理的目标要求，要结合宗教工作实际创新宗教治理模式。

（一）宗教治理法治化的内涵

相对于管理而言，治理更符合法治国家和法治政府的要求。公共治理理论认为，治理（governance）是各种公共的、私人的、个人的和机构的管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。如果从方式上看，管理带有较为浓厚的行政色彩，侧重于行政手段的运用。治理则内涵着法治化的要求、推崇良法善治，主张在各种不同制度关系中运用权力去引导和规范公民及社会组织的各种活动，其中也包括宗教活动，以最大限度地增进公共利益；从程序上看，管理侧重于行政命令，强调“人治”的作用。治理更重视程序制度建设，主张良法先行；从主体上看，管理的主体较为单一,主要指各级党委和政府及其职能部门。治理的主体更加多元，既涉及公共部门，也包括私人部门、社会团体、人民团体和公民个人，主张在党委领导、政府的主导之下，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。中国共产党十八届三中全会以“全面深化改革”为主题，明确提出了“创新社会治理”，中国共产党十九届四中全会以“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”为主题，提出“必须加强和创新社会治理”，宗教治理正是创新社会治理的逻辑结果和必然要求。其宗旨在于，把宗教事务纳入国家治理框架内，实现真正意义的宗教善治。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。法治化是一个系统工程。所谓“法治化”，即按照完善和发展中国特色社会主义制度这一根本方向、推进国家治理体系和治理能力现代化这一目标，在法治理念的指导下，把法治作为党领导人民治国理政的基本方式。宗教治理法治化则是国家法治具体到宗教事务的治理模式，即充分运用法律这一治国之重器，把宗教纳入国家治理体系管住管好，积极引导宗教与社会主义社会相适应。宗教治理法治化首先要求要有相对完备的法律法规体系，这是实现宗教治理法治化的前提。其次，要形成国家权力制约机制。宪法和法律一旦形成，便具有最高权威性。这要求宗教治理领域建立健全依法行政，完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制，这是法治国家的重要标志，也是宗教治理法治化的制度保障。第三，宗教治理法治化要求普遍的法律遵守。要教育引导宗教界人士和信教群众自觉维护宪法法律权威，在法律法规规定范围内开展活动，积极引导宗教与社会主义社会相适应。这是宗教治理法治化的目标。

（二）宗教治理法治化的时代意义

1.宗教治理法治化是提高宗教工作法治化水平的客观要求

“宗教工作是一项关系党的执政前途和命运的全局性和战略性工作。”做好新时代宗教工作，要“坚持党的宗教工作基本方针：全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应”。习近平总书记指出：“积极引导宗教与社会主义社会相适应，必须坚持中国化方向，必须提高宗教工作法治化水平。”宗教治理法治化正是适应了新形势对提高宗教工作法治化水平的新要求。从执政党的角度看，我国有信教公民近2亿人，“宗教工作本质上是群众工作。”强调群众路线，强调“发挥宗教的积极作用、抑制宗教的消极影响。”归根到底是要求依法治教。从宗教工作层面上看，随着社会文明程度的提高和信教群众法治意识的增强，要求党政部门依法行政，严格规范公正文明执法，建立监督机制，制约权力，全面推行政务公开。从政策层面上看，社会的发展要求适时有效的宗教政策。从国法与教规的关系上看，倡导国家的顶层设计与宗教组织自我管理的基层举措之间进行有效沟通，调动各方面积极因素。由此可见，新形势下，只有善于运用法治思维和法治方式处理宗教领域的矛盾与问题，才能提高宗教工作法治化水平，才能协调好国家与宗教、社会与宗教、国内不同宗教、我国宗教与外国宗教、信教群众与不信教群众的关系，才能促进宗教健康发展。

2.宗教治理法治化是推进国家治理现代化的内在要求

“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、政治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、政治松弛，什么时候就国乱民怨。”法治是治国理政不可或缺的重要手段，对于国家治理现代化具有根本意义和决定性作用。不管是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，还是全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，都决定了“我国国家治理现代化在本体上和路径上是推进国家治理法治化”。宗教治理现代化即要求宗教治理要适应新时代的变化，在国家治理现代化的总进程中实现治理理念、治理方式、治理手段等能力的现代化。同样，宗教治理现代化在本体上和路径上的根本性要求即在于推进宗教治理法治化，具体体现在“用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系”，“依法管理宗教事务，提高宗教工作法治化水平”。当前，我国宗教治理实践中面临着诸多挑战，破解这些治理难题的关键在于推行法治，在法治轨道上推进宗教治理现代化。

二、推进宗教治理法治化实践中面临的挑战

新时代推进宗教治理法治化要求以中国特色社会主义法治理论为指导，以实现宗教治理体系和治理能力现代化为目标。但在宗教治理实践中，还存在诸多挑战，与宗教治理法治化的要求还有差距。

（一）法律法规体系有待完善

习近平总书记指出：“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。”建设中国特色社会主义法治体系首先要有详尽、具体、充分的立法。在宗教治理领域，法律法规体系还有待完善。

1.宗教法规体系不健全

良法是善治的前提，如果宗教法规体系不健全，内容不全面，就会出现宗教治理无法可依的现象。一是对未成年人宗教信仰问题，需要国家层面做出顶层设计。在执法过程中，对于还没有行为能力和责任能力的一些未成年人来讲，监护人应承担什么角色？起到什么作用？尤其是宗教信仰问题，这是一个盲点。二是网络宗教立法亟待完善。网络宗教的载体是互联网，其具有传播速度快、影响范围广的特点。而互联网上涉及宗教的各种不规范现象和违法活动呈增多趋势。如监管不善，网络极易成为传播极端宗教思想和宗教渗透的工具，给国家安全、社会稳定和公民人身安全带来严重威胁。新修订《宗教事务条例》第四十七条、四十八条对互联网宗教信息服务作出了原则性规定。但在具体实施中，《条例》的规定难以落实，降低了宗教治理法治化的实效。三是民间信仰的立法工作滞后。目前，民间信仰的管理工作存在登记审批困难、活动复杂、现代化转型受阻等诸多问题。对民间信仰的管理停留在文件上的要求，已明显不符合现实的需要。应在调查研究、广泛征求意见的基础上尽快出台全国性的民间信仰管理意见。

2.地方性法规配套或实施细则不完善

对于中央层级的原则性、指导性的立法，各地方要有一个把法规具体化、可操作的落实过程。但目前各地方宗教法规质量较差，内容趋同较为明显，既配套不足，又不能根据地方实际因地制宜。一是新修订《宗教事务条例》第十九条明确指出：“寺观教堂和其他固定宗教活动处所的区分标准由省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门制定，报国务院宗教事务部门备案。”寺观教堂与其它固定活动处所的标准不同，相对的管理标准也不同，有区别才有政策，才能增强针对性、可操作性，才能取得管理实效，目前，这一区分标准各省自治区直辖市多未予以明确规定。二是《宗教临时活动地点审批管理办法》将宗教临时活动地点纳入依法管理的范围，是法治的进步。但是这一办法中规定的“有一定数量的信教公民需要经常参加集体宗教活动”中规定的“一定数量”，以及“周边没有同一宗教的宗教活动场所或者临时活动地点”的“周边”，各地在执行的过程中并无具体的操作方法。此外，对宗教临时活动地点的财务状况如何监管并无明确规定。当面临这些问题时，由于理解的不同，伸缩性过大，影响法治的实际效果。

3.宗教工作重点领域政策、法规衔接不够紧

如对伊斯兰教领域的“清真概念泛化”“极端化”治理方面亟需做好政策、法规之间的有效衔接。“清真概念泛化”作为宗教极端化的初期表现形式，关系到社会稳定、民族团结、国家安全。20世纪90年代各地制定的《清真食品管理办法》中对“清真食品”的界定模糊，措辞不够严谨，明显已不适应目前形势的需要，也在一定程度上导致“清真概念泛化”治理不彻底、易反复。这就需要及时依据形势的发展变化，以及国家治理的需要，及时做好政策与法律法规的有效衔接，以取得治理实效。

（二）法治实施体系效率有待提高

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。不允许存在法外之地，法外之人，法外之教。这首先要求要有法治政府，即行政机关首先要强调它是执法机关，法律和行政必须要统一，依法行政是政府行政的唯一方式，但在实际的宗教执法领域与这一要求还存在一定的差距。

1.宗教行政执法主体力量薄弱

党的十九大以后，国家机构改革，国家宗教事务局转隶中央统战部。各级宗教事务部门正逐步完成这项体制改革。但在体制转型过程中出现了很多挑战。一是有的县（区）在“统一战线工作部”下挂牌“宗教事务局”，部分宗教工作干部没有人随编走，导致本就不足的宗教行政执法力量更加薄弱。二是宗教事务执法人员要求参照《中华人民共和国公务员法》相关规定，经过一定程序后具备执法资格。县（区）一级的宗教工作干部负责最为直接、具体的宗教事务，但这些宗教工作干部绝大多数为事业编制人员，不具备宗教行政执法的基本条件。

2.宗教治理相关领域依然职责不清

新修订的《宗教事务条例》第六条明确规定：“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。”但在实际工作中，并没有相关法律法规对各相关部门在宗教事务管理中的职能进行明确定位。因宗教问题的敏感性，政府各相关部门该管的不敢管，或不愿管，不愿介入或很少介入宗教事务，在需要多部门联合执法的情况下，又会出现部门之间不配合、不协调、踢皮球的现象，这就会造成政府相关部门在宗教事务治理中的缺位，从而导致宗教事务部门管不住，无法管，其他部门又不管。

（三）全民守法的良好氛围有待加强

善治表示国家与社会或政府与公民的良好合作，善治离不开政府，更离不开公民。宗教治理法治化不仅要求完备的法律体系、完善的执法机制，还要求普遍的法律遵守，形成人们内心的心理秩序。只有法律法规的制定实施与社会大众的认知水平、守法意识相一致，才能实现法治的最佳效果。目前，这一领域依然存在若干问题。一是部分执法人员在面对复杂的宗教问题时，行政命令的惯性思维还没有从根本上消除，仍带有强势主导与危机管控的思维惯性，还习惯于用行政命令代替依法行政。二是宗教教职人员作为《宗教事务条例》的主要调整对象，并未充分了解和把握其精神实质。部分教职人员对涉及宗教事务的法律条文有所了解，但对隐藏在条文之下的法律权利和法律义务并不清楚，对法律精神和价值内核理解不透。三是信教群众普遍法律意识淡薄。认为宗教信仰自由是就是宗教自由，不懂宗教信仰自由的权利与遵守法律的义务之间的关系。把国家对宗教事务的依法管理看作是对宗教信仰自由的限制，从而产生抵触、躲避、对抗的行为。

三、新时代推进宗教治理法治化的路径

宗教治理作为国家治理的重要组成部分，宗教治理法治化的重要性和紧迫性日益凸显。习近平总书记在中央第二次新疆工作座谈会上指出：“处理宗教问题的基本原则，就是保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪。”坚持处理宗教问题的基本原则，最根本的一条就是把宗教工作纳入法治化轨道。这要求各级党政干部高举中国特色社会主义法治旗帜，担负起全面依法治国的重大责任，实现良法善治，推进宗教治理法治化水平的提高和宗教治理能力现代化的提升。

（一）加强和改善党的领导

科学有效的宗教治理，关键在党。中国共产党具有统筹全局、协调各方、组织动员的角色优势，有利于形成多元主体复合型社会治理架构。只有坚持党的领导，才能增强整体性和协同性，牢牢掌握宗教工作的主动权主导权话语权，向着“善治”即国家治理效能的提升这一目标共同前进。

首先，各级党委和政府的高度重视是宗教治理的基础。党的十九届四中全会《决定》指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体离不开国家和社会的通力合作。各级党委和政府要切实从国家安全、意识形态安全、文化安全和巩固加强党的执政地位的战略高度来认识和处理宗教问题。

其次，各级党组织和领导干部要牢固树立大局意识，处理好保证中央的政令畅通和立足实际创造性开展工作的关系，确保任何具有地方特点的工作部署都必须以贯彻中央精神为前提，防止和克服地方和部门保护主义、本位主义；不允许上有政策、下有对策；不允许有令不行、有禁不止；不允许阳奉阴违、蓄意篡改。

第三，要提升政府治理的法治化水平，完善宗教治理的各项规章制度与运行规则。在现行的行政发展序列中，“领导重视”等人格权威因素，依然影响着政府的职能配置与协调机制建设。应进一步运用“组织权威”而非“个人权威”，保障政策与制度的连续性与权威性，使之不会因领导的变化而出现加强或变弱的现象。

（二）法制上逐步完善

习近平总书记在全国宗教工作会议上强调：“要提高宗教工作法治化水平，对宗教界反映强烈、社会普遍关注、工作中急需解决的问题做出明确规定。”要坚持立法先行，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，完善社会规范体系，为全面依法治国，推进宗教治理法治化提供基本遵循。

首先，要加快形成完备的法律规范体系。完备的法律法规体系是宗教治理法治化的前提和基础，要紧盯重点领域和关键环节，织密织牢宗教治理的政策法规笼子。一是要研究有关宗教治理各法规、政策之间的关系，对现有法规规章及时做好总结评估工作，根据新时代任务要求，适时调整、改进、完善相关法规制度。在决策环节体现科学性、民主性和规范性。二是要继续支持和帮助各省、自治区、直辖市制定地方性宗教法规或政府规章。地方性法规应针对各地具体情况，对新修订《宗教事务条例》进行细化、实化、具体化，使之具有可操作性。同时，注意与上位法的统一与衔接，不能自行其是，避免立法不规范造成管理上的混乱。

其次，集中力量收集相关法律法规，增强执法底气。宗教事务涉及方方面面,与政治、经济、文化、社会等密切相关，涉及宗教的法律、法规、部门规章，规范性文件等相对比较分散。一是要组织相关专家和宗教工作经验丰富的宗教工作干部在目前现有的基础上，收集相关法律法规、规范性文件、基层组织规范、地方性法规涉宗教的相关规定，以及相关宗教团体的规章制度。已经修订的标明修订，已经废止的列出名目标明废止。二是收集整理后，可装订成册，或制作“宗教法律法规政策电子数据库”，或制作宗教法律法规政策APP，或加强宗教工作部门网站普法专栏的建设，更好地运用微信、微博、微电影、客户端开展宗教政策法规宣传活动，把新媒体建成法治宣传教育的重要平台，为党员干部、信教和不信教群众提供更多、更便捷的学法用法渠道。三是对现有的法律法规做好解释、阐释、案例分析工作。虽各地宗教问题不同，但会面临很多共性问题，对宗教事务管理中已明确的宗教工作流程或执法程序，做出工作流程图，以方便基层工作人员参照执行。

（三）引导宗教组织依法自治

社会治理倡导多方参与、共建共享，社会各方以合作、协商的方式处理复杂的社会问题和矛盾。其潜在的意思是，国家和社会不仅是社会整合的中心力量，而且这种合作也是国家和社会完善自主性的必要路径。宗教组织作为社会组织中的一类，具有特殊性。其特殊性在于宗教组织具有一定的垄断性和非竞争性，易产生行政化、机关化倾向，甚至产生腐败。因此，政府的依法管理与宗教组织的自我治理尤为重要。宗教组织的自我治理、内部治理（宗教团体和宗教活动场所内部的自我治理）是宗教治理的题中应有之意，确保信教群众既服从正式的制度和规则，也遵守一些符合公共利益的非正式的制度安排。

（四）加强法治培训，增强法治思维

民众的守法意识是立法的精神源泉，又是法律法规实施的社会保障。在法规政策出台之后，要加强法规政策动员、宣传和培训，增强法规政策的社会接受度，提高贯彻执行能力。

首先，各级领导干部要深入学习宪法、法律和宗教方面的法规规章，增强法治观念，带头遵守好、执行好相关法律法规，规范行政行为、防止出现以言代法、以权压法、权力滥用，避免监管缺位，执法不到位，管理越位的问题。

其次，加强三级网络两级责任制工作人员培训。为达到标本兼治，将宗教治理环节从事后处置，向源头治理前移，使涉及宗教因素的矛盾和冲突，少产生，少转化，少激化，基层宗教工作人员的素质就更加重要。一是培训时要做到全覆盖。基层宗教工作人员变动率高，流动性大，应本着应培尽培的精神，加强培训。二是宜采用现场教学的方式进行培训，学会正确区分正常的宗教活动和非法宗教活动，以及面对不同的情况应当如何及时汇报。三是不同层级的宗教工作干部面对的形势不同，要解决的宗教问题不同，对培训内容的需求也不同。开展培训工作应更具有针对性，建议分批、分层次、分领域、分重点纵深进行或全面推进。

第三，加强对宗教教职人员的教育培训。宗教团体是联系党和政府与信教群众的桥梁和纽带，各宗教协会作为“半官方”的社会组织，在各宗教领域的热点、难点治理中发挥着不可或缺的作用。而教职人员在信教群众中的影响不容忽视。要深入开展法治宣传教育，对宗教界的法治宣传、解读要中肯，增强宗教界人士和信教群众的法律意识，依法依规开展宗教活动。

（五）强化制度保障，形成执法联动

如果没有一系列的保障条件，宗教治理法治化就难以实现。要通过制度保障，使政府各相关部门在宗教治理中承担起相应的职责，不仅可以防止管理错位和政策失灵的问题，也可以减少社会成本和风险，最终形成高效能治理模式。

首先，坚持综合施策，进一步运用多种法治手段。根据新修订《宗教事务条例》的相关规定，具有宗教事务执法权的主体有民委、宗教局、民政、工商、公安、国土、城建、规划、文化、旅游等相关职能部门。各相关部门应肩负起各自的依法管理职责，履行应尽的管理义务，多渠道齐抓共管。省、自治区层面应出台相关法规、文件规定各职能部门在宗教治理中的责任和职能，“把该管的事务管好、管到位。”“形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系。”督促落实宗教工作领导小组、宗教工作联席会议制度，按照分工，齐抓共管，形成机制联动。

其次，要以制度约束加强市、县及周边地区之间的协调配合。宗教治理既要坚持“属地管理”又要加强“衔接协调”。要通过顶层设计，强化制度约束，避免各自为政。加强各级宗教事务部门之间，统战部、宗教事务部门与政府其他部门之间，以及跨地区、跨级别的沟通协调与相互合作，实现信息资源共享，全面提高宗教工作成效。

四、结语

国家治理现代化是一个动态过程，国家治理现代化的目标也要随着实践发展而与时俱进。随着中国特色社会主义进入新时代，宗教领域出现一些新情况新问题，宗教治理也面临许多新挑战新任务。要把宗教纳入国家治理体系，不断适应国家治理现代化对宗教工作的新要求，最大限度把广大信教和不信教群众团结在党的周围，为全面建成小康社会、实现两个一百年的伟大目标而奋斗。

来源：《科学与无神论》 原创 崔文静